Definizione di bene pubblico

Per svolgere un efficace studio del bene pubblico e delle sue caratteristiche, come introdotto dalla rubrica del presente capitolo, occorre prendere le mosse dall’art. 42 Cost., vero punto di partenza della disciplina legislativa in materia.

Il Costituente ha infatti sancito che «La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati» [1].

Nella norma appena richiamata dovrebbe essere sancito lo statuto costituzionale della proprietà: certamente dall’art. 42 Cost. deve farsi discendere l’ammissibilità di diverse situazioni di proprietà e, conseguentemente, di diverse discipline applicative.

Si tratta però di uno statuto costituzionale della proprietà ritenuto, a più riprese, inadeguato a fondare uno statuto costituzionale della proprietà pubblica [2].

Pertanto la disciplina positiva dei beni pubblici si rinviene essenzialmente agli articoli ... _OMISSIS_ ... un corpo normativo diretto a delineare il peculiare regime proprio dei beni appartenenti allo Stato, alle regioni, alle province e ai comuni.

Mediante tali disposizioni, il legislatore del 1942 ha approntato un sistema di classificazione per i beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici (e agli enti ecclesiastici) tripartito: beni demaniali, beni del patrimonio indisponibile e beni del patrimonio disponibile.

Dalla suddetta tripartizione deriva un diverso regime proprietario, che si estrinseca nella possibilità o meno di disporre - e quindi alienare, cedere, alterare la destinazione - del bene a seconda che esso rientri in una delle tre categorie.

Una tripartizione, quindi, fondata sul criterio dell’appartenenza del bene specifico all’una o all’altra tipologia codicistica, come disposto, rispettivamente, dagli articoli 822, 826 e 828 c.c.

Una tripartizione da cui derivano profonde differe... _OMISSIS_ ...na, a seconda che il bene rientri nell’una o nell’altra categoria, come si vedrà meglio in prosieguo.

Si pone pertanto, nell’ambito dell’analisi de qua, il problema di individuare quali siano i beni, appartenenti al patrimonio dello Stato, che possano definirsi “beni pubblici”.

I beni pubblici rappresentano i mezzi materiali di cui la P.A. si avvale per la realizzazione delle proprie finalità e lo svolgimento dei propri compiti; rappresentano quindi, nel loro complesso, il patrimonio dello Stato.

Ma i beni demaniali - come le rade e le opere destinate alla difesa nazionale - possono dirsi “beni pubblici” tanto quanto il denaro e il patrimonio mobiliare degli enti pubblici? Più specificamente, esiste una categoria unitaria di bene pubblico solo in ragione dell’appartenenza del bene ad un ente pubblico?

A questa domanda la dottrina tradizionale ha dato una risp... _OMISSIS_ ...ando una nozione, che può definirsi ristretta, di beni pubblici, nozione che - in accordo con il dettato dell’art. 42 Cost., laddove distingue la proprietà pubblica dalla proprietà privata - indica quei beni (in proprietà di soggetti pubblici) che sono sottoposti a regole diverse rispetto a quelle del diritto comune della proprietà, regole volte essenzialmente a mantenerne l’integrità, l’uso collettivo e/o la destinazione istituzionale [3].

Sarebbe quindi configurabile una dicotomia tra beni pubblici e beni appartenenti a enti pubblici, questi ultimi «destinati a produrre un reddito secondo le regole dell’economia privata» [4]: i beni del patrimonio disponibile.

Secondo l’impostazione della dottrina tradizionale, dunque, beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili sono beni pubblici in senso stretto, cioè pubblici perché contemporaneamente in proprietà di enti pubblici e destinati all’uso ... _OMISSIS_ ...collettività e/o a specifiche finalità pubbliche [5].

Sorge però un ulteriore quesito: i nuovi beni, ad esempio i diritti immateriali, in quale categoria possono farsi rientrare, se il sistema è fondato sulla tassatività? Dovranno essi rientrare necessariamente nel patrimonio disponibile, con le note conseguenze in tema di trasferibilità, anche qualora la loro destinazione pubblica non sia rinunciabile?

A tale quesito hanno, di recente, risposto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a pronunziarsi sulla demanialità - o meno - di alcune valli da pesca della laguna veneta, di cui una società ne reclamava la piena proprietà e ne deduceva l’estraneità al demanio marittimo, attesa la loro conformazione morfologica che ne impediva la libera comunicazione con il mare; la pubblica amministrazione, al contrario, sosteneva che i beni in questione appartenessero al demanio.

In sentenza le Sezioni Unite ne sanciscono ... _OMISSIS_ ...iale, rilevando come le valli da pesca in questione, all’infuori delle zone emerse dall’acqua, rechino una finalità pubblica-collettivistica, non rimovibile dall’attività dell’uomo o dall’inerzia o dalla tolleranza dell’ente pubblico che ne rimane, pur sempre, titolare.

L’importanza della pronunzia risiede nella ricognizione che le Sezioni Unite svolgono in tema di beni pubblici, secondo cui: «Oggi, però, non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all’esame della sola normativa codicistica del ‘42, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell’ordinamento e specificamente con le (successive) norme costituzionali. La Costituzione, co [me] è noto, non contiene un’espressa definizione dei beni pubblici, né una loro classificazione, ma si limita a stabilire alcuni richiami che sono, comunque, assai importanti per la defin... _OMISSIS_ ...ema positivo. Tuttavia, dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., e stante la loro diretta applicabilità, si ricava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del “paesaggio”, con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa - codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della “proprietà” dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività» [6].

La sentenza 3811/2011 delle Sezioni Unite segna quindi il passaggio ad un nuovo approccio in tema di definizione di bene pubblico, in quanto «da tale quadro normativ... _OMISSIS_ ...ale, […] emerge l’esigenza interpretativa di “guardare” al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale-proprietaria per approdare ad una prospettiva personale-collettivistica. Ciò comporta che, in relazione al tema in esame, più che allo Stato - apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato-collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza (collettività) e quale ente preposto alla effettiva realizzazione di questi ultimi; in tal modo disquisire in termine di sola dicotomia beni pubblici (o demaniali)-privati significa, in modo parziale, limitarsi alla mera individuazione della titolarità dei beni, tralasciando l’ineludibile dato della classificazione degli stessi in virtù della relativa funzione e dei relativi interessi a tali beni collegati. Ne deriva quindi che, là dove un bene immobile, indipendentemente dalla titolarit... _OMISSIS_ ...le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale come sopra delineato, detto bene è da ritenersi, al di fuori dell’ormai datata prospettiva del dominium romanistico e della proprietà codicistica, “comune” vale a dire, prescindendo dal titolo di proprietà, strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini» [7].

Le Sezioni Unite, in altre parole, aderiscono al criterio di classificazione dei beni pubblici in base alla funzione svolta dai singoli beni appartenenti allo Stato, superando il criterio codicistico meramente testuale.