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Abusivismo urbanistico: la proroga dell’entrata in vigore del d.P.R. 380/2001

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titolo :LE SANZIONI PENALI NELL'EDILIZIA
autore/i:Gentile, Elisa
anno:2011
pagine: 116 = equivalenti a 197 pagine in formato libro
testo in formato: pdf  
collana:avanguardia giuridica - 4
isbn: 978-88-95578-46-0
L’opera costituisce un’analisi teorica e pratica delle fattispecie penali di cui all’art. 44 d.P.R. 380/2001, finalizzata a chiarire quando la giurisprudenza ritiene configurati tali reati.
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Laureata in giurisprudenza, dottoranda in scienze penalistiche presso l'Università degli Studi di Trieste
Nell'ambito della disciplina relativa al «governo del territorio» [10] il legislatore, nell'ottica di voler elaborare dei testi unici volti a riordinare l'ordinamento italiano, notoriamente complesso e frammentato creatosi nel corso degli anni, elaborò il già più volte menzionato d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia», comunemente denominato t.u. sull'edilizia), il quale ha riscritto una materia complessa ed assolutamente disarticolata come quella urbanistica [11]; costituito da 138 articoli, che intervennero sulla materia sostituendo ed abrogando 18 provvedimenti diversi tra leggi e decreti espressamente indicati dall'art. 136.

Appare opportuno evidenziare ai fini della nostra indagine, che dal punto di vista strutturale il d.P.R. 380/2001 (Testo A) è stato preceduto e costituito da due provvedimenti distinti, vale a dire dal d.lgs. n. 378/2001 [12] (Testo B) e dal d.P.R. n. 379/2001 [13] (Testo C). Tutti e tre gli atti, emanati il 6 giugno 2001, furono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 20 ottobre 2001, n. 245 - Supplemento ordinario n. 239 - per i quali era prevista l'entrata in vigore il 1º gennaio 2002.

Si osserva che nel maggio 2001, forze politiche opposte avevano iniziato a lavorare su di un altro provvedimento diretto a regolare la materia edilizia, il quale confluì nella legge 27 dicembre 2001, n. 433 (chiamata Legge Lunardi, pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2001, n. 299 - Supplemento ordinario n. 279).

Circa la struttura, la legge 433/2001, appariva meno complessa rispetto al d.P.R. 380/2001, poiché risultava di un solo articolo diviso in 19 commi.

Con riguardo, viceversa, ai contenuti essa presentava delle indicazioni di principio sia nella disciplina delle «grandi opere» sia in materia edilizia, ove introdusse alcune novità specialmente nel quadro dei provvedimenti autorizzativi; conteneva, inoltre, una delega al Governo - da esercitare entro il 31 dicembre 2002 - per l'armonizzazione della legislazione in materia. Tale delega non è stata esercitata nei tempi previsti ed il termine è stato prorogato al 30 giugno 2003 - in coincidenza, dunque, con l'entrata in vigore del t.u. sull'edilizia - dalla legge n. 284/2002 (in Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28 dicembre 2002), con cui fu convertito con modifiche, il d.l. 25 ottobre 2002, n. 236 [14].

Da ciò risultava che il quadro normativo presentava due provvedimenti, frutto di forze politiche opposte, che venivano a sovrapporsi regolamentando la materia «del governo del territorio».

Le problematiche e le sovrapposizioni tra il t.u. sull'edilizia e la legge Lunardi, si dimostrarono insormontabili. Pertanto, l'entrata in vigore del d.P.R. 380/2001 (prevista, come si è già avuto modo di precisare, per il 1º gennaio 2002) veniva rinviata con una serie di successivi provvedimenti: in particolare, la legge di conversione del d.l. n. 411/2001, precisamente l'art. 5bis legge 463/2001 (pubblicata solo il 9 gennaio 2002 nella Gazzetta Ufficiale n. 7) aveva prorogato l'entrata in vigore del d.P.R. de quo al 30 giugno 2002. Successivamente, il d.l. 20 giugno 2002, n. 122 (in Gazzetta Ufficiale del 21 giugno 2002, n. 144) aveva prodotto un nuovo differimento al 1º gennaio 2003 e la successiva legge di conversione del 1º agosto 2002, n. 185 (in Gazzetta Ufficiale del 19 agosto 2002, n. 193), perfino al 30 giugno 2003 [15].

Dalla situazione come descritta, si evince che il d.P.R. 380/2001 aveva esplicato la propria efficacia nel «breve» periodo compreso tra il 1º ed il 9 gennaio 2002, data in cui, a seguito della proroga, gli effetti del provvedimento erano comunque venuti meno. Di conseguenza, il t.u. sull'edilizia è entrato in vigore dispiegando tutti i suoi effetti, anche quelli di natura abrogativa ex art 136, di cui abbiamo già accennato; tuttavia, il 10 gennaio 2002 era intervenuta la legge 463/2001 che aveva «prorogato», o comunque «sospeso», gli effetti del d.P.R. 380/2001 [16].

Si sottolinea che con l'emanazione del t.u. sull'edilizia l'intento del legislatore non era quello di sconvolgere la normativa urbanistica abrogando la precedente disciplina (ivi compresa la legge 47/1985), ma voleva da un lato abolire le varie disposizioni venutesi a creare in modo disorganico nel corso degli anni, dall'altro recepire e fare propri i principi ed i contenuti di tali norme, racchiudendoli in un unico testo [17].

Alla luce di tali fatti, sembra interessante osservare quali sono stati gli effetti provocati dalla proroga del t.u. sul piano delle sanzioni penali e le ripercussioni pratiche provocate dalla «svista» del legislatore, ossia «dall'accavallamento» dell'entrata in vigore del d.P.R. 380/2001 e della legge 463/2001 [18].

La giurisprudenza, soprattutto di merito, si è occupata del problema con risultati contrastanti. La questione, in particolare, concerne l'abrogazione o meno dei reati urbanistici di cui all'art. 20 legge n. 47/1985 per effetto delle breve vigenza (tra il 1º ed il 9 gennaio 2002) del t.u. sull'edilizia.

A favore dell'abrogazione dei reati urbanistici si è pronunciato il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere [19], il quale ha ritenuto applicabile la disciplina prevista dal d.P.R. 380/2001 (anche se prorogata) ritenendo si fosse verificato un caso di abolitio criminis, assolvendo l'imputato dal reato di edificazione edilizia abusiva di cui all'art. 20 lett. b) della legge 47/1985, perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato, attesa la temporanea e parziale abrogazione della predetta norma limitatamente agli interventi edilizi indicati.

Alla stessa conclusione, pur in ordine al reato di ristrutturazione abusiva di un immobile industriale, giungeva il Tribunale di Ivrea [20] rilevando che l'entrata in vigore del t.u. sull'edilizia prevista per il 1º gennaio 2002, era stata differita al 30 giugno 2003 dal d.l. 23 novembre 2001.

Il giudice motivava nel senso che la legge di conversione del decreto n. 463/2001 era stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale soltanto il 9 gennaio 2002, con entrata in vigore il giorno successivo, determinando perciò la vigenza del d.P.R. dal 1º al 9 gennaio 2002, con conseguente abrogazione del reato di cui all'art. 20 della legge n. 47/1985. Inoltre, affermava anche che la legge che aveva differito l'efficacia del t.u. non aveva stabilito nulla a proposito della disciplina da applicare fino al raggiungimento della data prorogata, né aveva in nessun modo ripristinato l'efficacia della normativa nel frattempo abrogata. Il Tribunale concludeva, quindi, dichiarando che in assenza di un dato formale positivo di fonte legislativa e in ossequio al principio di legalità, non era possibile pervenire ad un giudizio di continuità del tipo di illecito sanzionato, anche se non vi era dubbio che l'art. 44 del d.P.R. 380/2001 era sostanzialmente identico all'art. 20 della legge n. 47/1985.

In senso nettamente contrario, si è pronunciato il Tribunale di Torre Annunziata [21], il quale ha sostenuto che per effetto della proroga dell'entrata in vigore del t.u. sull'edilizia era stata ipso iure prorogata la vigenza dell'art. 20 legge 47/1985: da ciò conseguiva che costituiva ancora reato la costruzione di un immobile senza licenza.

L'organo giudicante riteneva, infatti, che con la sospensione dell'entrata in vigore del d.P.R. erano stati anche paralizzati gli effetti abrogativi dell'art. 136 dello stesso, per cui riviveva la normativa previgente (compreso, quindi, l'art. 20 sopra citato), senza che vi fosse necessità di alcuna disposizione transitoria che lo consentisse esplicitamente. Di conseguenza, dal 10 gennaio 2002 era tornata ad applicarsi tutta la preesistente disciplina legislativa di settore riguardante la materia regolamentata dal t.u. sull'edilizia, mentre dall'11 aprile 2002 e fino all'entrata in vigore di quest'ultimo (rinviata fino al 30 giugno 2003), trovava applicazione anche la legge 443/2001.

Anche la giurisprudenza di legittimità [22] su tale problema, giunse ad una soluzione conforme a quella appena segnalata: infatti, la Suprema Corte, interpretando la volontà del legislatore, ha stabilito che la legge di conversione n. 463/2001 aveva inteso realizzare la reviviscenza della normativa già abrogata ripristinandone l'efficacia dal momento della proroga al momento dell'entrata in vigore del t.u. sull'edilizia [23].

In un'occasione gli Ermellini ebbero modo di precisare che dal 10 gennaio 2002 e fino alla definitiva entrata in vigore del t.u. in questione, era rimasto vigente l'art. 20 della legge n. 47 del 1985, con la conseguente perdurante punibilità dei fatti commessi sotto la sua vigenza - sussistendo continuità ed omogeneità normativa - a fronte della identità di formulazione testuale e per la palese omogeneità strutturale tra le previgenti fattispecie penali di cui all'art. 201, lett. b) e c), della legge n. 47/1985, e quelle, oggi in vigore, previste dall'art. 441, lett. b) e c), del d.P.R. n. 380/2001 [24].

Nonostante, questo secondo orientamento giurisprudenziale sia stato motivato dall'esigenza di evitare un vuoto normativo ed un'«amnistia» dei reati urbanistici priva di fondamento [25], sembra più coerente con i principi generali un'interpretazione secondo la quale con l'entrata in vigore del d.P.R. 380/2001, in particolare per effetto dell'art. 136, le disposizioni precedenti ad esso sono state abrogate.

In ragione di un tanto, priva di giustificazione appare l'affermazione secondo cui la sospensione del t.u. sull'edilizia aveva paralizzato gli effetti abrogativi dell'art. 136 citato, poiché sarebbe stato necessario un ripristino dell'efficacia della disciplina previgente nel frattempo abrogata affinché essa potesse rivivere, né si era prevista una disciplina transitoria che potesse risolvere la questione.

Conclusivamente, per i fatti commessi durante la proroga del d.P.R. de quo, appare più corretta e conforme al principio di legalità (anche se non ragionevole sul piano della politica criminale) una soluzione della questione in senso dell'assoluzione delle contravvenzioni di cui al vecchio art. 20 della legge 47/1985, perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato, applicando così l'art. 2² c.p., il quale, come abbiamo già avuto modo di vedere, disciplina il fenomeno dell'abolitio criminis.

Sembra evidente, viceversa, che non si pone alcun problema in ordine ai fatti commessi prima della proroga del testo unico sull'edilizia [26], poiché per essi - sussistendo continuità ed omogeneità normativa tra le fattispecie di cui agli artt. 20 legge n. 47/1985 e 44 d. P.R. 380/2001 - si applicherà la legge più favorevole al reo ai sensi dell'art. 24 c.p. [27].

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